2026年5月27日，上海市十六屆人大常委會(huì)第三十次會(huì)議表決通過(guò)了《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)青年發(fā)展型城市建設(shè)的決定》。這是全國(guó)首部關(guān)于青年發(fā)展型城市建設(shè)的省級(jí)立法，將于6月1日起施行。
一部地方法規(guī)的誕生，往往對(duì)應(yīng)著一座城市最真實(shí)的焦慮。當(dāng)上海這樣的超大城市專(zhuān)門(mén)為“青年”立一部法，背后釋放的信號(hào)遠(yuǎn)比表面更沉重——這座城市，正站在一個(gè)人口結(jié)構(gòu)的十字路口。
一、每三個(gè)上海戶籍居民中，就有一位老人
先看一組數(shù)據(jù)。
截至2025年末，上海市戶籍人口達(dá)1555.70萬(wàn)人，其中60歲及以上的老年人口為584.38萬(wàn)人，約占總?cè)丝诘?7.6%——這意味著，每三個(gè)戶籍居民中，至少有一位是老年人。在虹口區(qū)，這一比例已高達(dá)45.2%，幾乎每?jī)蓚€(gè)人里就有一位老人。上海的老齡化程度在全國(guó)所有城市中位居最前列，在全球主要大城市中也極為罕見(jiàn)。
更令人警惕的是撫養(yǎng)壓力。2024年末，上海市15至59歲勞動(dòng)年齡人口撫養(yǎng)60歲及以上人口的老年撫養(yǎng)系數(shù)已達(dá)到73.0%——也就是說(shuō)，大約每1.4個(gè)勞動(dòng)力就要贍養(yǎng)一位老人。而全國(guó)平均水平約為每3.5個(gè)勞動(dòng)力贍養(yǎng)一位老人，上海的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)是全國(guó)平均值的兩倍以上。若按65歲及以上口徑計(jì)算，撫養(yǎng)系數(shù)為49.3%，意味著每?jī)蓚€(gè)15至64歲的勞動(dòng)年齡人口就要負(fù)擔(dān)一名65歲及以上的老年人。
靠誰(shuí)來(lái)支撐這584萬(wàn)老人的養(yǎng)老?主要依靠外來(lái)年輕勞動(dòng)力。但趨勢(shì)并不樂(lè)觀：2024年，上海外來(lái)常住人口減少了23.79萬(wàn)人；到2025年末，外來(lái)常住人口已降至974.50萬(wàn)人，同比再減少8.99萬(wàn)人。與2020年1047萬(wàn)人的峰值相比，累計(jì)減少已超過(guò)72萬(wàn)人。與此同時(shí)，上海人口自然增長(zhǎng)率早已轉(zhuǎn)負(fù)——2025年出生10.7萬(wàn)人、死亡16.4萬(wàn)人，自然減少5.7萬(wàn)人。
從結(jié)構(gòu)上看，上海依然吸引著高學(xué)歷、高技能人才，但總量正在收縮。2025年人才引進(jìn)僅37469人，比上年減少約5906人；落戶人口76077人，較上一年下降5%，為近三年首次下滑。
戶籍人口嚴(yán)重老齡化、外來(lái)年輕勞動(dòng)力持續(xù)減少、新生兒數(shù)量不足——三條曲線交匯之處，正是上海必須直面的現(xiàn)實(shí)：這座城市正迅速“變老”，而撐起社會(huì)保障體系的年輕人在持續(xù)流出。
上海市人大代表孫慧在今年議案中直言：“上海老齡化程度高，必須從戰(zhàn)略上重視青年發(fā)展型城市的建設(shè)?！彼?lián)合39名代表共同提交了推進(jìn)青年發(fā)展型城市建設(shè)立法的議案。
二、年輕人的真實(shí)焦慮：留不下的成本與扛不起的壓力
老齡化是宏觀的“大數(shù)字”，而年輕人的日常焦慮同樣真實(shí)且迫切。
上海市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)副主任委員張婷婷這樣概括當(dāng)前青年的困境：上海作為超大城市，青年在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、職業(yè)發(fā)展、住房安居、婚戀養(yǎng)育、家庭照顧等方面面臨諸多現(xiàn)實(shí)壓力。聽(tīng)聽(tīng)年輕人自己的聲音——“很多同學(xué)想留滬，卻面臨‘租房貴、找房難’。”東華大學(xué)大四學(xué)生俞珂穎的一句話，道出了最普遍的現(xiàn)實(shí)困境。
居住成本是首要的硬門(mén)檻。2024年，滬上青年整租平均月租金在5000至5500元之間，合租平均月租金穩(wěn)定在2000至2500元。對(duì)于一個(gè)剛畢業(yè)、月薪六七千元的年輕人來(lái)說(shuō)，這已不僅是“壓力”，而是生存基線。上?！笆奈濉逼陂g建成的60萬(wàn)套保租房雖然提前完成目標(biāo)，但空置率約為26%，供給與需求之間存在明顯的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配。
不同的青年群體有著不同的焦慮點(diǎn)。居住在浦東張江高學(xué)歷園區(qū)的青年最關(guān)注“個(gè)人發(fā)展”和“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)”；而在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，居住成本則成為最大的“壓力源”。訴求各異，卻指向同一個(gè)方向：城市需要更精準(zhǔn)地回應(yīng)“我能否留下來(lái)”。
三、從“政策”到“法律”：一部法規(guī)如何給青年安全感
過(guò)去幾年，上海在青年發(fā)展領(lǐng)域并非一片空白。五年來(lái)，上海先后將“青年發(fā)展型城市建設(shè)試點(diǎn)”等內(nèi)容寫(xiě)入政府工作報(bào)告，發(fā)布“五大服務(wù)計(jì)劃”，在全國(guó)率先全域推進(jìn)青年發(fā)展型城市建設(shè)。但這些努力一直停留在政策和規(guī)劃層面。
《決定》的核心突破在于：將這些零散的政策承諾，升格為具有法律強(qiáng)制力的地方法規(guī)。何為“強(qiáng)制力”?根據(jù)《決定》第二條規(guī)定，市、區(qū)政府應(yīng)當(dāng)將青年發(fā)展型城市建設(shè)工作納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，將相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，將相關(guān)重點(diǎn)工作納入實(shí)事項(xiàng)目。這不是倡導(dǎo)性的“建議”，而是法律層面的“要求”。
具體來(lái)看，這部《決定》瞄準(zhǔn)了哪些“硬骨頭”?
在就業(yè)支持方面，《決定》明確構(gòu)建覆蓋青年就業(yè)全過(guò)程的政策支持體系，依托公共實(shí)訓(xùn)基地、社區(qū)就業(yè)服務(wù)站點(diǎn)、青年驛站，提供職業(yè)規(guī)劃、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、法律咨詢(xún)、崗位推介、短期住宿等綜合性公共就業(yè)服務(wù)。對(duì)離校未就業(yè)高校畢業(yè)生、失業(yè)青年和就業(yè)困難青年開(kāi)展精準(zhǔn)幫扶，穩(wěn)崗擴(kuò)容提質(zhì)行動(dòng)被寫(xiě)入法規(guī)。
在安居保障方面，《決定》要求推動(dòng)完善覆蓋青年求職過(guò)渡期、發(fā)展起步期、穩(wěn)定發(fā)展期的多層次安居服務(wù)，探索實(shí)施青年安居政策，對(duì)符合條件的對(duì)象提供租房補(bǔ)貼，加大住房公積金對(duì)青年租房、購(gòu)房的支持力度。與此同時(shí)，浦東新區(qū)已推出以“兩個(gè)100萬(wàn)”為核心的“青創(chuàng)15條”——即到2027年底推出100萬(wàn)平方米以上低租金青年公寓和100萬(wàn)平方米以上低租金創(chuàng)業(yè)空間。政策實(shí)施一年來(lái)，已推出1.7萬(wàn)套房源，覆蓋張江、陸家嘴、金橋等人才集聚區(qū)域。市級(jí)層面，“十五五”時(shí)期計(jì)劃新增保租房供應(yīng)25萬(wàn)至27萬(wàn)套(間)，畢業(yè)2年內(nèi)未就業(yè)的高校畢業(yè)生憑畢業(yè)證即可申請(qǐng)，并配套就業(yè)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、提取公積金支付房租等服務(wù)。
在婚戀養(yǎng)育和身心健康方面，《決定》明確健全青年心理健康工作體系，完善心理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和供給；同時(shí)構(gòu)建生育友好型社會(huì)，加強(qiáng)婚戀和婚姻家庭輔導(dǎo)服務(wù)，完善生育激勵(lì)措施，落實(shí)家庭照護(hù)支持。值得一提的是，在法規(guī)意見(jiàn)征詢(xún)階段，俞珂穎等青年代表提出的“增加關(guān)注青年人身心健康條款”的建議，在最終版本中得到了正式體現(xiàn)。
在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面，《決定》釋放了鮮明信號(hào)——“倡導(dǎo)崇尚創(chuàng)新、寬容失敗”，著力為青年創(chuàng)業(yè)者提供便捷的政策咨詢(xún)和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)服務(wù)，支持青年在技術(shù)突破、場(chǎng)景應(yīng)用、創(chuàng)業(yè)實(shí)踐等方面發(fā)揮主力軍作用，加快建設(shè)“青春經(jīng)濟(jì)集聚區(qū)”，培育青春經(jīng)濟(jì)特色商圈、商街和商場(chǎng)，推動(dòng)文商旅體展融合發(fā)展。
在青年參與方面，《決定》明確鼓勵(lì)青年參與城鄉(xiāng)基層群眾自治，拓寬人民建議征集、基層協(xié)商民主等參與渠道，發(fā)揮青年在社區(qū)治理和服務(wù)中的積極作用，助力構(gòu)建人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體。
上海市人大代表孫慧全程參與了這部立法的五次調(diào)研。在她看來(lái)，“哪怕每條建議未必都能寫(xiě)進(jìn)法條，但足以讓青年感受到，立法部門(mén)、政府部門(mén)都正在認(rèn)真回應(yīng)他們的期待。這部法的最大意義，是給了青年一份安全感和踏實(shí)感。”
四、從“選城市”到“立法留人”：搶人大戰(zhàn)進(jìn)入新階段
如果把視角放大到全國(guó)，“搶人大戰(zhàn)”早已是每年上演的戲碼。送補(bǔ)貼、送戶口，甚至送房都不再罕見(jiàn)。一份關(guān)于95后人才吸引力指數(shù)的排名顯示，深圳居首，北京次之，上海第三，緊隨其后的是廣州、杭州、南京、成都、蘇州、無(wú)錫和東莞。過(guò)去只能在超一線城市享受的生活文化服務(wù)，如今隨著新一線城市的崛起變得更加均等化，城市間的發(fā)展差距在一定程度上縮小了。
上海作為老牌強(qiáng)市，固然保有對(duì)人才的天然吸引力——早在2014年，上海就曾是全球“青春城市排行榜”中唯一入榜的中國(guó)城市。但面對(duì)杭州、南京、成都等城市的強(qiáng)力追趕，單純靠城市招牌已不足以保證人才凈流入的持續(xù)增長(zhǎng)。在人口總量逼近規(guī)劃上限的背景下，從“多招人”轉(zhuǎn)向“留得住人”，立法恰恰提供了這樣一種制度性保障。
上海是全國(guó)最早以規(guī)劃編制推動(dòng)青年工作的省市，而這一次，它在全國(guó)率先完成了從規(guī)劃到立法的躍遷。這不僅是一份“上海答卷”，更為長(zhǎng)三角乃至全國(guó)探索了一套可借鑒、可評(píng)估的法治樣本。
五、城市與青年：一場(chǎng)互為底氣的雙向奔赴
這部《決定》的核心邏輯，可以用一句話概括：城市對(duì)青年更友好，青年在上海更有為。前者回答的是“能不能留下”的生存問(wèn)題；后者則指向更遠(yuǎn)的命題——青年和城市的未來(lái)如何真正綁定在一起。
正如俞珂穎所言，“這是上海向青年發(fā)出的一份誠(chéng)摯邀請(qǐng)，在這樣的雙向奔赴中，青年會(huì)更加幸福有為，上海也會(huì)因此更加繁榮年輕。”知名青年UP主王驍則從全球視野提供了另一種想象：“谷歌創(chuàng)始人之一布林來(lái)自俄羅斯，特斯拉是南非人馬斯克創(chuàng)辦的。真正的創(chuàng)新策源地，必然面向全球人才。上海要成為創(chuàng)新策源地，不僅要吸引國(guó)內(nèi)英才，也需要吸引全球青年創(chuàng)業(yè)者?！薄稕Q定》為此專(zhuān)門(mén)規(guī)定，建立完善開(kāi)放多元、互聯(lián)互通的國(guó)際化青年交流機(jī)制，促進(jìn)青年參與全球治理，鼓勵(lì)和吸引海外青年來(lái)滬旅游、學(xué)習(xí)、創(chuàng)業(yè)。
這部《決定》共十八條，涉及青年思想政治引領(lǐng)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、人才培育、安居保障、婚戀養(yǎng)育、青年參與城市治理等多個(gè)維度。它沒(méi)有也不可能解決所有青年的煩惱，但它在制度層面確立了城市與青年之間的一種新關(guān)系：未來(lái)上海的城市決策，不再只考量GDP的增長(zhǎng)數(shù)字，還必須回答一個(gè)更根本的問(wèn)題——這座城市，如何才能真正讓年輕人在此扎根、在此有為。
數(shù)據(jù)不會(huì)說(shuō)謊。一個(gè)老齡化程度如此之高的超大城市，若不能有效扭轉(zhuǎn)年輕人口持續(xù)外流的趨勢(shì)，未來(lái)的社會(huì)保障體系、創(chuàng)新動(dòng)力和城市活力都將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，上海這部專(zhuān)為青年而立的地方性法規(guī)，既是破解當(dāng)下難題的現(xiàn)實(shí)選擇，更是構(gòu)建未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力的制度性投資。
